新環(huán)保法重構(gòu)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系

4月24日，新的環(huán)境保護(hù)法終于頒布了。這部新修訂的法律體現(xiàn)了這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是大修大改，而非小修小補(bǔ)，由原來(lái)的修正案變?yōu)樾抻啺浮６�是將這么多年來(lái)國(guó)家確定的環(huán)�；�本國(guó)策、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及生態(tài)文明建設(shè)等理念，用法律形式固定下來(lái)。三是將近些年來(lái)在各單項(xiàng)法律確定的環(huán)�；�本法律制度，再次在基本法中予以體現(xiàn)。如規(guī)劃環(huán)評(píng)制度、總量控制制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等。四是確定了一些新的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，如信息公開(kāi)、公益訴訟等。

這部法律的頒布正當(dāng)其時(shí),也有很多亮點(diǎn)。究其大者，這部法律對(duì)處理好環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系給出了答案。

首先來(lái)看環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。法律明確規(guī)定“保護(hù)優(yōu)先”的原則，這是第一次將環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)先位置，是環(huán)保理念上的一次突破。環(huán)境保護(hù)由70年代的末端治理，到80年代的防治結(jié)合，到90年代的過(guò)程控制，再到現(xiàn)在的保護(hù)優(yōu)先，應(yīng)該說(shuō)，環(huán)境保護(hù)理念一次又一次升華。為確保“保護(hù)優(yōu)先”原則落到實(shí)處，新法又作了一些制度上的安排和創(chuàng)新，如第14條規(guī)定，國(guó)家和各省市自治區(qū)在制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境影響，聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)。這實(shí)際上為政策環(huán)評(píng)打開(kāi)了大門(mén)。又如第28條，要求重點(diǎn)區(qū)域、流域必須制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，按期達(dá)標(biāo)。這實(shí)際上為全國(guó)總體環(huán)境質(zhì)量改善提出了制度目標(biāo)、時(shí)間表和路線(xiàn)圖的具體要求。再如對(duì)重點(diǎn)敏感生態(tài)地區(qū)劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等等，都體現(xiàn)了保護(hù)優(yōu)先的原則。

其次是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。環(huán)境是公共產(chǎn)品，政府責(zé)無(wú)旁貸地要保護(hù)好環(huán)境。政府除了制訂相關(guān)的法律、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃和政策外，還必須加大投入，嚴(yán)格執(zhí)法。這次新法第8條明確規(guī)定政府應(yīng)加大環(huán)保的財(cái)政投入，并提高資金使用效益，這是環(huán)保法律中第一次有這樣的明確要求。此外，在嚴(yán)格執(zhí)法方面，新法也確定了不少新的手段，如環(huán)保部門(mén)可以查封、扣押違法排污設(shè)施、設(shè)備，對(duì)直接責(zé)任人增加處罰等。與此同時(shí)，新法在運(yùn)用市場(chǎng)手段保護(hù)環(huán)境也作了一些規(guī)定，如環(huán)境稅、環(huán)境保險(xiǎn)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等均有所涉及。

新法在政府與社會(huì)的關(guān)系方面專(zhuān)列了一章。環(huán)境保護(hù)離不開(kāi)公眾參與�？v觀(guān)西方國(guó)家的環(huán)保歷程，政府、企業(yè)和公眾，始終是環(huán)境保護(hù)的三大支柱。公眾參與的基礎(chǔ)是確保公眾對(duì)環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而做到這一點(diǎn)的前提是環(huán)境信息公開(kāi)。這次新法專(zhuān)列一章，對(duì)政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)作了明確具體的規(guī)定，特別是對(duì)企業(yè)，還規(guī)定建立誠(chéng)信檔案和黑名單制度。這對(duì)強(qiáng)化公眾對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督至關(guān)重要。更重要的一點(diǎn)是，社會(huì)高度關(guān)注的公益訴訟，這次在訴訟主體上又有新的突破，放寬到市級(jí)以上的社會(huì)組織均可作為訴訟主體，為強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的社會(huì)監(jiān)管制度創(chuàng)造了條件。

在中央與地方的關(guān)系方面，重提地方責(zé)任，但中央政府也沒(méi)有置身事外。新法再次重申，地方政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。也就是說(shuō)，環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任在地方政府。因此，新法在對(duì)地方政府及其主管部門(mén)，增加了目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)估制度。同時(shí)，中央政府也沒(méi)有置身事外，跨區(qū)域流域的環(huán)境治理，需要中央政府協(xié)調(diào)建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，并通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。

另外一個(gè)值得提及的是，新修訂的環(huán)保法建立了一整套的環(huán)境監(jiān)督體系。如上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政監(jiān)督，增加環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)估制度;同級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府的環(huán)保工作監(jiān)督，增加了定期匯報(bào)制度和大事件報(bào)告制度。此外，鼓勵(lì)新聞媒體開(kāi)展環(huán)保的輿論監(jiān)督，公眾對(duì)政府和企業(yè)開(kāi)展環(huán)保的社會(huì)監(jiān)督。可以說(shuō)，構(gòu)筑了一個(gè)完整的全方位的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和體系。

解讀:“社會(huì)高度關(guān)注公益訴訟，這次在訴訟主體上又有新的突破，為強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的社會(huì)監(jiān)管制度創(chuàng)造了條件�！比珖�(guó)人大法工委行政法室主任袁杰說(shuō)。

“人人參與環(huán)保，是本次修法的亮點(diǎn)之一�！比珖�(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹說(shuō)，環(huán)境問(wèn)題和其他問(wèn)題不一樣，不管我們對(duì)環(huán)境、對(duì)污染有多么不滿(mǎn)，我們自己都是貢獻(xiàn)污染的一分子。如果我們每個(gè)人不從自己做起，是沒(méi)有出路的，當(dāng)然企業(yè)是主體，政府要負(fù)責(zé)。

駱建華表示，公眾參與的基礎(chǔ)是確保公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而做到這一點(diǎn)的前提是環(huán)境信息公開(kāi)。新修訂的環(huán)保法對(duì)政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)作了明確具體規(guī)定。